ADA cara yang paling mudah untuk membaca Madura: datang dengan kamera, memasuki gudang tembakau, menemukan rokok tanpa pita cukai, menghitung potensi kerugian negara, lalu pulang membawa kesimpulan bahwa hukum telah dilanggar.
Cara seperti itu mungkin menghasilkan berita yang keras, tetapi belum tentu menghasilkan pemahaman yang utuh. Sebab di Madura, sebatang rokok bukan sekadar barang kena cukai.
Di belakangnya ada tanah yang kering, petani yang menunggu musim, buruh yang menggantungkan nafkah, pedagang yang hidup dari mata rantai tembakau, dan industri lokal yang tumbuh justru ketika negara terlalu lama gagal membangun fondasi ekonomi alternatif.
Sayangnya, fakta yang subtil itu tidak mungkin berada di dalam labirin pikiran Tempo. Jika pendekatannya dari sudut pandang negatif, maka yang dihasilkan pun adalah perspektif yang negatif pula, dangkal dan kering.
Investigasi Tempo yang dipublikasikan pada September 2026 dan kemudian ramai diperbincangkan karena menyoroti rokok tanpa pita cukai, yang lazim disebut “rokok polos” serta persoalan perdagangan pita cukai di Madura tentu layak diperiksa secara serius.
Pelanggaran hukum, jika terbukti, bukan sesuatu yang harus dipuja atas nama kedaerahan. Tetapi sebuah investigasi akan kehilangan kedalaman ketika ia berhenti pada pertanyaan “siapa yang melanggar?”, tanpa cukup keras menanyakan “sistem seperti apa yang melahirkan pelanggaran itu?”
Pemberitaan yang mengulas investigasi tersebut menyebut aktivitas industri rokok lokal dan sejumlah pengusaha Madura sebagai bagian penting dari sorotan. Respons yang kemudian lahir di Madura justru mempertanyakan absennya pembacaan yang lebih luas mengenai struktur ekonomi tembakau dari hulu sampai hilir.
Di situlah persoalannya. Rokok polos adalah gejala, penyakitnya jauh lebih dalam. Bila negara hanya sibuk memburu gejala sambil memelihara penyakit, penegakan hukum akan berubah menjadi upacara administratif. Ramai ketika menyita barang, sunyi ketika ditanya mengapa barang itu terus diproduksi.
James C. Scott dalam Seeing Like a State mengingatkan bahaya negara yang terlalu percaya kepada penyederhanaan administratif. Negara menyukai angka, kategori, tarif, izin, dan tabel karena semuanya mudah dibaca dari Jakarta.
Tetapi masyarakat tidak hidup sebagai tabel. Kehidupan lokal memiliki sejarah, pengetahuan, struktur produksi, dan mekanisme sosialnya sendiri. Kebijakan yang hanya mengandalkan apa yang mudah dilihat oleh birokrasi berisiko menghancurkan sesuatu yang tidak mampu dibaca birokrasi tersebut.
Dalam konteks Madura, negara melihat tembakau sebagai objek cukai; petani melihatnya sebagai musim kehidupan.
Ironinya, negara sendiri sebenarnya mengakui posisi khusus itu. Peraturan Daerah Kabupaten Pamekasan Nomor 2 Tahun 2022 menyatakan bahwa tembakau Madura merupakan komoditas asli dengan kualitas spesifik yang berperan bagi kesejahteraan petani dan perekonomian daerah.
Perda tersebut bahkan mengatur budidaya, tata niaga, kemitraan, perlindungan mutu, tanggung jawab pemerintah daerah, hingga perlindungan terhadap petani. Pada Juli 2026, Pemerintah Kabupaten Pamekasan kembali menerbitkan Perbup Nomor 35 Tahun 2026 mengenai tata niaga, pengendalian, dan pengawasan mutu tembakau Madura.
Artinya, secara normatif negara mengakui bahwa tembakau bukan komoditas biasa. Namun pengakuan itu sering berhenti menjadi kalimat indah dalam lembar peraturan.
Sudah sejak lama penelitian mengenai ekonomi tembakau Madura menunjukkan adanya persoalan struktural. Fuad Hasan dan Dwidjono Hadi Darwanto menemukan bahwa tembakau memiliki peranan penting terhadap pendapatan petani, lapangan kerja, perdagangan, bahkan penerimaan negara, tetapi petani Madura menghadapi persoalan tata niaga, produktivitas, dan rendahnya posisi tawar.
Penelitian lain mengenai tata niaga Pamekasan menunjukkan bahwa mekanisme pasar tembakau cenderung menempatkan petani pada posisi lemah dalam penentuan kualitas dan harga. Bahkan penelitian tentang implementasi perlindungan petani di Pamekasan menemukan bahwa kebijakan daerah belum sepenuhnya efektif melindungi petani dari dominasi struktur pasar.
Maka ada sesuatu yang terasa ganjil ketika pusat perhatian nasional begitu cepat diarahkan kepada rokok tanpa cukai, sedangkan ketimpangan kekuasaan dalam tata niaga tembakau telah berlangsung puluhan tahun tanpa kegaduhan yang sebanding.
Petani menjual bahan baku tetapi tidak memegang kuasa atas harga. Mereka menghasilkan aroma yang menentukan karakter kretek, tetapi tidak menentukan bagaimana keuntungan dibagi. Mereka menanggung risiko gagal panen, cuaca, modal, pupuk, dan perubahan harga; setelah itu mereka diminta menjadi orang pertama yang mengerti seluruh rasionalitas fiskal negara.
Negara datang terlambat ketika petani rugi, tetapi datang tepat waktu ketika cukai hilang.
Kalimat itu mungkin terdengar sarkastik, tetapi data memberi alasan untuk mengajukan pertanyaan tersebut.
Pada Maret 2025, BPS mencatat 118,52 ribu penduduk Pamekasan masih hidup di bawah garis kemiskinan, setara 12,77 persen penduduk. Memang angka persentasenya turun dari 13,41 persen pada 2024, tetapi Indeks Kedalaman Kemiskinan justru meningkat dari 1,05 menjadi 1,45 dan Indeks Keparahan Kemiskinan naik dari 0,14 menjadi 0,24.
Dengan kata lain, penurunan jumlah penduduk miskin tidak boleh menutupi kenyataan bahwa bagi mereka yang masih miskin, jarak terhadap garis kesejahteraan justru dapat menjadi semakin berat.
Lalu bandingkan dengan betapa berharganya tembakau bagi fiskal negara. PMK Nomor 12 Tahun 2026 menetapkan DBH CHT nasional sebesar sekitar Rp3,28 triliun. Pamekasan sendiri memperoleh alokasi sekitar Rp59,44 miliar pada tahun anggaran 2026.
Pertanyaan yang layak diajukan bukan apakah DBH CHT ada, melainkan seberapa besar ekonomi tembakau yang diperas melalui cukai telah dikembalikan menjadi kemampuan produksi, daya tawar, industrialisasi lokal, jaminan harga, teknologi, modal murah, dan kesejahteraan petani?
Pertanyaan itu menjadi semakin relevan karena PMK Nomor 22 Tahun 2026 sebenarnya membuka penggunaan DBH CHT untuk peningkatan kualitas bahan baku, pembinaan industri, pembinaan lingkungan sosial, sosialisasi cukai, hingga pemberantasan barang kena cukai ilegal.
Tetapi pada 2026 muncul kritik di Pamekasan ketika skema BLT DBH CHT dilaporkan lebih difokuskan kepada buruh pabrik rokok, sementara buruh tani tembakau tidak lagi menjadi sasaran sebagaimana sebelumnya.
Di sinilah birokrasi kadang menghadirkan ironi: uang lahir dari ekosistem tembakau, tetapi mereka yang menanam tembakaunya masih harus berdebat agar dianggap cukup penting untuk merasakan manfaatnya.
Tidak berarti seluruh cukai harus kembali kepada industri tembakau. Negara mempunyai kewajiban kesehatan publik. Konsumsi tembakau memiliki eksternalitas kesehatan yang nyata dan pengendalian konsumsi adalah tujuan kebijakan yang sah.
Namun kebijakan publik bukan kompetisi memilih antara kesehatan atau kesejahteraan. Tugas pemerintahan yang waras justru merumuskan kebijakan yang mampu mengelola keduanya dengan proporsional.
Amartya Sen mengajarkan bahwa pembangunan seharusnya dibaca sebagai perluasan kemampuan manusia untuk menjalani kehidupan yang mereka nilai bermakna. Pembangunan tidak cukup diukur melalui jumlah penerimaan fiskal.
Maka apabila suatu kebijakan menaikkan penerimaan negara sambil menggerus kemampuan kelompok lokal mempertahankan mata pencahariannya tanpa menyediakan transisi ekonomi yang realistis, kebijakan tersebut perlu dievaluasi bukan hanya berdasarkan legalitasnya, tetapi juga berdasarkan keadilannya.
Di Madura masalahnya bahkan lebih telanjang. Kajian tentang rokok ilegal di Pamekasan pada 2026 menemukan bahwa faktor ekonomi, keterbatasan pengawasan, rendahnya efektivitas sosialisasi, serta kondisi sosial ekonomi masyarakat menjadi bagian dari hambatan pemberantasan rokok ilegal.
Penelitian lain mengenai rokok tanpa pita cukai di Madura juga menghubungkan kemunculannya dengan keterjangkauan harga dan hukum permintaan.
Ini bukan argumentasi untuk melegalkan pelanggaran. Ini justru peringatan kepada pemerintah. Jika sebuah pelanggaran muncul secara luas, berulang, dan mampu membangun pasar sendiri, penjelasannya tidak mungkin sekadar moral individual. Ada desain insentif yang gagal.
Menganggap seluruh persoalan dapat dibereskan dengan operasi “Gempur Rokok Ilegal” sama seperti mengobati demam dengan memecahkan termometer.
Penindakan diperlukan, tetapi penindakan tanpa reformasi kebijakan hanya akan mempertemukan aparat dengan produsen dalam permainan kucing-kucingan yang mahal dan tidak produktif.
Sebab selama disparitas harga antara rokok legal dan ilegal terlalu besar, prosedur legalisasi industri kecil terlalu berat, struktur tarif tidak adaptif terhadap kemampuan industri lokal, sementara pasar konsumen berpendapatan rendah tetap tersedia, ekonomi informal akan selalu menemukan jalannya.
Itulah mengapa aspirasi pelaku industri Madura mengenai perlunya desain cukai yang lebih adaptif tidak seharusnya langsung dianggap sebagai permintaan privilese.
Pada 2026, pengusaha rokok di Pamekasan mendorong agar skema SKM golongan III dirancang secara khusus untuk kondisi industri lokal Madura dan menolak bila skema tersebut justru diberlakukan secara nasional karena dianggap akan menghilangkan tujuan afirmatifnya.
Pemerintah boleh menolak usul itu, tetapi harus menjawabnya melalui kajian fiskal dan ekonomi yang serius.
Negara tidak cukup berkata “aturan berlaku sama” jika titik keberangkatan setiap daerah memang tidak sama. Kesamaan aturan tidak selalu menghasilkan keadilan; terkadang ia hanya menyeragamkan ketimpangan.
Lebih problematis lagi ketika moralitas penegakan cukai berbenturan dengan persoalan integritas institusinya sendiri.
Pada 2026, KPK menangani perkara dugaan korupsi di lingkungan Direktorat Jenderal Bea dan Cukai, menetapkan sejumlah pejabat dan pihak swasta sebagai tersangka dalam perkara suap dan gratifikasi serta mendalami pengurusan cukai.
Pengusaha Madura Khairul Umam atau Haji Her diperiksa dalam kapasitasnya sebagai saksi, bukan tersangka, terkait mekanisme pengurusan cukai. Fakta mengenai status saksi ini penting ditegaskan agar kritik tidak berubah menjadi penghakiman.
Namun perkara korupsi di tubuh otoritas kepabeanan menghadirkan pertanyaan institusional yang jauh lebih serius.
Bagaimana negara meminta kepatuhan absolut dari masyarakat ketika pintu tempat masyarakat harus memperoleh kepastian hukum sendiri berulang kali diguncang persoalan integritas?
Korupsi bukan sekadar tindakan mencuri uang negara. Korupsi menghancurkan kredibilitas aturan. Ia menciptakan dua jenis hukum: hukum yang mahal bagi mereka yang tidak mempunyai akses, dan hukum yang dapat dinegosiasikan bagi mereka yang mempunyai uang serta jaringan.
Douglass North menjelaskan bahwa institusi menentukan struktur insentif suatu masyarakat. Acemoglu dan Robinson kemudian menunjukkan bagaimana institusi yang ekstraktif memungkinkan nilai ekonomi ditarik dari masyarakat tanpa membangun kapasitas masyarakat tersebut secara seimbang.
Jika konsep itu dibawa ke Madura, kritiknya menjadi sederhana: jangan sampai tembakau Madura terus dibutuhkan, cukainya terus dikumpulkan, buruhnya terus bekerja, petaninya terus menanggung risiko, tetapi pusat nilai tambah tetap berada di luar kendali masyarakat lokal.
Madura kaya sebagai wilayah ekstraksi, tetapi terlalu sering miskin sebagai subjek pembangunan.
Di sinilah saya kira investigasi Tempo seharusnya berani bergerak lebih jauh.
Jangan berhenti pada gudang tempat rokok polos dibuat. Masuklah ke kantor tempat kebijakan cukai disusun.
Jangan hanya menghitung berapa batang yang tidak berpita; hitung pula berapa besar nilai tambah tembakau yang meninggalkan Madura dan berapa yang benar-benar kembali kepada desa penghasilnya.
Jangan hanya bertanya siapa pemilik pabrik lokal; tanyakan siapa yang selama puluhan tahun mempunyai kekuatan terbesar menentukan harga tembakau.
Jangan hanya membongkar pasar ilegal; bongkar pula birokrasi yang membuat jalan menuju pasar legal begitu sempit bagi industri kecil.
Investigasi yang kuat tidak seharusnya membuat orang Madura takut kepada jurnalisme. Sebaliknya, ia mestinya membuat struktur kekuasaan takut kepada pertanyaan.
Karena itu, membela petani tembakau dan pengusaha lokal tidak sama dengan meminta kekebalan hukum.
Saya tidak percaya masa depan Madura harus dibangun dari industri yang selamanya berada di bawah bayang-bayang ilegalitas. Justru sebaliknya: industri lokal harus diberi jalan yang realistis untuk menjadi legal, kompetitif, modern, transparan, dan berakar pada kesejahteraan petani.
Pengusaha yang memenuhi aturan harus dilindungi dari persaingan tidak sehat; yang ingin beralih menjadi legal harus difasilitasi; yang dengan sengaja melakukan kejahatan setelah seluruh akses legal dipermudah tetap harus ditindak.
Tetapi negara juga harus berubah.
Kebijakan cukai perlu didesain dengan diferensiasi yang rasional terhadap skala usaha dan karakter wilayah. Tata niaga harus memberi posisi tawar lebih kuat kepada petani. DBH CHT harus dapat dibuktikan manfaat konkretnya kepada masyarakat penghasil. Hilirisasi produk tembakau lokal harus diperkuat.
Korupsi dan jual-beli pengaruh di institusi cukai harus dihancurkan tanpa kompromi. Dan kebijakan kesehatan harus berjalan bersama strategi transisi ekonomi, bukan menjadikan petani sebagai korban tak bernama dari keputusan yang dibuat ratusan kilometer dari ladang mereka.
Sebab negara yang adil bukan negara yang sekadar mampu menarik cukai.
Negara yang adil adalah negara yang mampu menjelaskan mengapa setelah puluhan tahun cukai ditarik dari sebuah komoditas, orang yang menanam komoditas itu masih harus berjuang keras untuk sekadar memperoleh harga yang layak.
Jadi persoalannya bukan Tempo harus berhenti menginvestigasi Madura. Tidak. Tempo justru harus menginvestigasi Madura lebih dalam.
Bongkar rokok ilegal bila memang ilegal. Bongkar pengusaha jika ada bukti pelanggaran. Tetapi jangan berhenti di gerbang pabrik.
Bongkar pula politik cukainya. Bongkar ketimpangan tata niaganya. Bongkar korupsi aparatnya. Bongkar distribusi DBH CHT-nya. Bongkar rente dalam rantai ekonominya.
Bongkar bagaimana kekayaan alam Madura diambil dan bagaimana manfaatnya dikembalikan.
Bongkar mengapa daerah yang memberi begitu banyak kepada negara masih harus meminta-minta agar lokalitasnya dipertimbangkan dalam pembuatan kebijakan.
Saya yakin bahwa yang dibutuhkan Madura bukan belas kasihan. Apalagi H. Her, darah yang mengalir di tubuhnya adalah denyut nadi Madura itu sendiri. Tidak mungkin ada sedikit noktah pun di dalam dirinya untuk mengharap belas kasihan siapa pun, bahkan dari pemerintah sekalipun.
Madura hanya membutuhkan keadilan ekonomi.
Dan keadilan tidak lahir dari negara yang sekadar pandai menghitung berapa rupiah cukai yang hilang.
Keadilan lahir ketika negara juga mau menghitung berapa musim yang hilang dari hidup petani, berapa pekerjaan yang terancam ketika industri lokal mati, berapa kekayaan yang keluar dari pulau tanpa meninggalkan kesejahteraan yang setara, serta berapa lama masyarakat harus menunggu agar sumber daya di tanahnya sendiri benar-benar bekerja untuk mereka.
Jika sebatang rokok polos dianggap sebagai bukti kegagalan warga menaati negara, barangkali sudah waktunya kita mengajukan pertanyaan yang lebih tidak nyaman: bukankah menjamurnya rokok polos juga dapat menjadi cermin kegagalan negara membangun aturan yang mampu hidup bersama kenyataan masyarakatnya?
Hukum memang harus ditegakkan. Tetapi hukum yang kehilangan keadilan sosial hanya akan menjadi pita cukai yang dilekatkan pada kemiskinan.
*) Penulis: Shohebul Umam, Direktur Pusat Kajian Strategis Indonesia (PKSI).
